1. 들어가며 

삼성전자와 애플(Apple)간의 특허 분쟁이 전세계적으로 진행 중인 가운데,특허 분쟁에 관한 뉴스에서 많이 언급되고 있는 미국 기관의 이름 중 하나가 바로 ‘ITC’입니다. ITC는 미국 세계무역위원회(U.S. International Trade Commission)의 약자로서, 수입물품에 의한 지식재산권 침해와 같은 불공정무역행위 여부에 관하여 조사를 하고, 불공정무역행위가 인정될 경우 해당 물품에 대한 통관금지나 판매금지를 명령하며, 이를 위반할 경우에는 이행강제금을 부과할 수 있는 등의 제재조치를 내릴 수 있는 권한과 책임을 가진 준사법기관 형태의 독립된 연방정부기관입니다. 그러나 ITC와 관련 제도를 개략적으로 소개하는 글은 많이 접할 수 있는 반면, 실제로 ITC가 어떤 법령에 따라 불공정무역행위를 조사하는지, 조사 절차 규정은 무엇이고 구체적으로 어떤 절차에 따라 조사를 진행하는지에 대하여 소개하는 글은 거의 없는 것 같습니다. 물론 일반적으로는 ITC에 대한 전문적 지식을 필요로 하지 않는 분들이 많겠으나, ITC에 관하여 평소 관심을 가지고 있거나 ITC 관련 규정을 알고 싶어 하시는 분들을 위하여, ITC 관련 규정의 내용을 2회에 걸쳐 간단히 소개하고자 합니다.

아래에서는 ITC에 대한 일반적인 소개와 함께, ITC의 지식재산권 침해 조사의 근거법령이 되는 미국 관세법 제337조(19 U.S.C. §1337) 규정을 간단히 소개하고, 다음 글에서는 ITC의 조사 및 판정 절차의 근거법령이 되는 미국 연방규칙(19 C.F.R. §210)의 규정을 살펴보도록 하겠습니다.

2. ITC의 개요

ITC는 1916년에 미국 관세위원회(U.S. Tariff Commission)라는 명칭으로 설립되어 운영되다가 1974년 지금의 ITC로 명칭이 변경되었습니다. ITC는 주로 덤핑수입에 관한 조사, 국제 무역보호조치(safeguard)에 대한 조사, 지식재산권을 침해한 수입품에 대한 조사 등을 통하여 통관금지나 판매금지 또는 이행강제금 부과와 같은 제재를 가하는 업무를 수행하고 있으며, 무역 정책 수립 관련 데이터를 수집·분석하여 정부, 무역대표부(United States Trade Representative. 흔히 약자로 ‘USTR'이라고 합니다), 국회 등에 제공하는 역할을 하고 있습니다.

ITC는 6명의 위원(Commissioner)으로 구성되어 있으며, 그 아래에 6명의 행정판사(administrative law judge)가 소속되어 있습니다. ITC는 한국의 산업통상자원부 산하 ‘무역위원회’와 달리 준사법기관의 성격을 가지고 있어서, 각 신청사건마다 ITC 소속 행정판사가 한 명씩 배정되어 ITC 규정(19 C.F.R. §210)과 행정절차법(5 U.S.C. §551 이하)에 따라 민사소송절차와 같은 방식으로 조사가 진행되는 것이 특징입니다. 또한 신청인(complainant)과 피신청인(respondent) 외에 ITC의 불공정무역조사실(Office of Unfair Import Investigations) 소속 변호사(Commission investigative attorney)가 공익을 대변하여 제3의 당사자로 참여하는 특이한 방식을 취하고 있습니다.

ITC가 수입금지 결정을 내릴 경우 대통령에게 그러한 결정을 통지하고, 대통령은 ITC로부터 결정을 통지 받은 후 60일 이내에 정책적 이유(policy reasons)를 들어 거부(disapprove)할 수 있으며, 대통령이 거부권을 행사하는 경우 즉시 ITC의 수입금지 결정은 효력을 상실합니다. 대통령의 거부권 행사는 그리 빈번하지 않은데, 1985년 휴대용 배터리 수입금지 결정에 대하여 레이건 대통령이 거부권을 행사한 이후 전무하다가, 2013년 애플의 삼성전자 특허권 침해로 인한 애플 제품의 수입금지 결정에 대하여 오바마 대통령이 표준특허 침해라는 이유를 들어 다시 거부권을 행사함으로써 한동안 이슈가 되기도 하였습니다.

ITC는 관세법(19 U.S.C., Tariff Act of 1930) 제337조에 근거하여 불공정무역행위(unfair practices in import trade)에 대한 조사를 할 수 있고, 불공정무역행위가 인정되는 경우 통관금지, 판매금지 등의 제재조치를 취할 수 있습니다. 불공정무역행위는 특허, 저작권, 상표, 반도체배치, 디자인을 침해한 제품을 수입·판매하는 경우와 그 외에 제품 수입·판매에 있어 국내 산업을 파괴하거나 피해를 주는 등의 불공정행위(unfair methods of competition and unfair acts)가 있는 경우의 두 가지로 크게 나눌 수 있으며, 영업비밀(trade secret) 침해의 경우에는 전자에 명시적으로 규정되어 있지 않지만 후자에는 포괄적으로 포함된다고 볼 수 있습니다.

ITC의 홈페이지(www.usitc.gov)에 따르면, 2013. 11. 1. 현재 ITC에 관세법 제337조 위반 사건으로 신청되어 검색 가능한 사건은 총 897건에 이르고 있으며, 최근에는 기업들이 ITC에서 지식재산권 침해를 다투는 일이 빈번해지면서 매년 신청 사건의 수도 증가하고 있습니다. 일례로, 2000년 초반에는 ITC 신청 사건 수가 연간 약 20건(2000년 17건, 2001년 24건, 2002년 17건) 정도에 불과하였으나, 2010년 초반에는 연간 약 50건(2010년 56건, 2011년 69건, 2012년 40건) 정도에 이르러서, ITC 신청 사건이 10년 만에 약 2배로 증가하였음을 알 수 있습니다.

ITC 신청 사건은 ITC의 결정으로 종료되는 경우뿐만 아니라 조정(mediation)으로 종결되는 경우도 많습니다. ITC의 통계에 의하면, 2006년부터 2013년 1분기까지 종결된 사건 수는 총 256건이고 그 중 124건(48.44%)이 ITC의 조정으로 종결되었는데, 이는 약 절반 정도의 ITC 사건이 양 당사자간의 조정으로 마무리 되었음을 의미합니다. 그러나 이를 당사자의 유형별로 분리해서 살펴보면 조정비율에도 당사자의 유형별로 다소 차이가 있음을 알 수 있습니다. 우선 특허를 사용하여 제품을 생산하고 있지 않는 ‘비실시권리자’(Non-practicing entity. 이하 ‘비실시권리자’ 또는 ‘NPE'라 합니다)와 제품을 생산하고 있는 ’실시권리자‘로 크게 나눌 수 있고, 비실시권리자는 다시 특허괴물(patent troll)과 같이 특허를 매입하여 타인에게 권리를 행사함으로써 수익을 얻는 경우와 대학이나 연구소와 같이 본래부터 제품 생산이 아니라 연구개발이 주요 사업목적인 경우로 나눌 수 있습니다. 이러한 유형별로 조정비율을 비교하여 보면, 특허괴물과 같은 유형의 비실시권리자는 조정비율이 54.55%에 이르는 반면, 대학이나 연구소 같은 유형의 비실시권리자는 조정비율이 35.71%에 불과합니다. 즉, 특허권 행사로 수익을 창출하는 것이 주요 사업목적인 특허괴물들이 조정에서도 보다 긍정적, 적극적인 태도로 참여하는 경향이 있음을 엿볼 수 있습니다. 이는 조정을 통한 조속한 사건 종결로 원래 목표한 충분한 합의금을 확보하면서도 분쟁기간을 단축함으로써 변호사 비용 등을 절약하여 수익을 극대화하려는 특허괴물들의 전략의 결과가 반영된 것으로 볼 수도 있을 것입니다. 참고로 실시권리자의 조정비율은 특허괴물과 대학 및 연구소의 중간 정도인 49.51%입니다.

3. 관세법 제337조(19 U.S.C. §1337)

관세법 제337조는 지식재산권 침해와 같은 불공정무역행위에 대하여 ITC가 조사를 하고 제재를 가할 수 있도록 하는 근거법령으로서, 관세법 제337조 위반 여부를 조사하는 사건을 보통 ‘337조 사건’(Section 337 investigations)이라고 합니다. 관세법 제337조는 총 14개항으로 구성되어 있는데, 그 중 주요 조항들의 내용을 간단히 살펴보면 다음과 같습니다.

(a) 불공정무역행위의 정의와 요건

앞서 언급한 바와 같이 불공정무역행위는 크게 2가지로 나누어지는데, 첫째는 미국의 등록된 특허, 저작권, 상표, 반도체배치, 디자인(이하 ‘특허 등’이라 합니다)을 침해하는 물품을 수입하거나 그 수입물품을 판매하는 행위이고, 둘째는 ① 미국의 산업을 파괴하거나 심각한 피해를 주는 경우(to destroy or substantially injure an industry in the United States), ② 그러한 산업의 성립을 방해하는 경우(to prevent the establishment of such an industry), 또는 ③ 미국의 무역이나 상업을 억제하거나 독점하는 경우(to restrain or monopolize trade and commerce in the United States)에 해당하는 위험이나 결과를 초래하는 물품 수입 또는 판매에 있어 불공정한 경쟁이나 불공정한 무역행위(unfair methods of competition and unfair acts in the importation of articles into the United States or in the sale of such articles)를 말합니다. 특히 전자의 경우에는 미국 내에 해당 특허 등으로 보호되는 물품과 관련된 산업이 존재하거나 성립 단계에 있을 것(an industry in the United States, relating to the articles protected by the patent ... exists or is in the process of being established)을 요건으로 하는데, 미국 내에서 특허를 실시하지 않는 비실시권리자(NPE)의 경우에는 해당 산업이 미국 내에 존재하지 않으면 이 요건을 충족시킬 수가 없어서 ITC에 제소조차 할 수 없게 되는 문제가 발생합니다. 이를 해결하기 위하여, 해당 물품에 관한 공장이나 장비에 상당한 투자(significant investment in plant and equipment), 상당한 노동력 고용이나 자금 운용(significant employment of labor or capital), 또는 엔지니어링, 연구개발, 라이센싱을 포함한 활용에 대한 실질적 투자(substantial investment in its exploitation including engineering, research and development, or licensing)를 하는 경우에는 미국 내 산업 존재 요건을 충족시키는 것으로 보도록 하는 명문의 규정을 두고 있습니다.

(b) 불공정무역행위 조사

ITC는 신청 또는 직권으로(on complaint under oath or upon its initiative) 불공정무역행위 조사를 실시하게 되며, 조사에 착수하면 그 사실을 연방관보(Federal Register)에 게재하고, 조사 착수 45일 이내에 최종 결정을 위한 목표일(target date)을 설정하도록 하고 있습니다. 조사 기간 중에는 보건복지부(Department of Health and Human Services), 법무부(Department of Justice), 연방거래위원회(Federal Trade Commission), 기타 관련 기관과 논의하거나 필요한 정보 및 의견을 구하도록 하여, ITC로 하여금 최대한 많은 정보와 의견을 바탕으로 가능한 한 객관적인 결정을 하도록 규정하고 있습니다.

(c) 결정 및 검토

ITC는 불공정무역행위 여부에 대한 결정 외에도 조정 등을 통하여 합의한 사항을 이행하도록 하는 동의명령(consent order)을 내릴 수 있으며, 당사자간의 중재(arbitration) 합의도 허용됩니다. 또한 반소(counterclaim)도 제기할 수 있습니다. ITC 결정이 확정되면 60일 이내에 연방순회항소법원(Court of Appeals for the Federal Circuit, 약자로 'CAFC'라고도 합니다)에 항소를 제기할 수 있습니다.

(d) 통관금지

불공정무역행위에 해당되는 물품에 대하여는 미국 내 통관금지(exclusion from entry into the United States)를 명할 수 있는데, 그러한 통관금지가 공공보건 및 복지(public health and welfare), 미국 경제의 경쟁조건(competitive conditions in the United States economy), 미국 내 동종 또는 직접적으로 경쟁하는 물품의 생산(the production of like or directly competitive articles in the United States), 미국 소비자(the United States consumers)에게 미치는 영향을 고려하여 통관금지를 배제할 수도 있습니다. ITC가 통관금지를 명하게 되면 재무부장관(the Secretary of the Treasury)에게 통지하여야 하며, 재무부장관은 그러한 통지를 받으면 즉시 이를 이행하도록 명하여야 합니다. 한편, ITC는 지정된 자의 물품에만 한정되는 통관금지 명령을 회피할 우려가 있거나(to prevent circumvention of an exclusion order limited to products of named persons), 침해의 패턴은 발견되나 침해물품의 근원지를 찾기 어려운 경우(there is a pattern of violation of this section and it is difficult to identify the source of infringing products)에는 침해자를 특정하지 않고 물품에 대한 일반적인 통관금지(a general exclusion from entry of articles)를 명할 수도 있습니다.

(e) 잠정조치

ITC의 조사가 진행 중이라 하더라도, 침해가 의심될 만한 이유가 있고(there is reason to believe that there is a violation of this section), 특정인이 위반을 하고 있다고 믿을 만한 이유가 있으면(there is reason to believe that such person is violating this section), 통관금지가 공공보건 및 복지 등에 미치는 영향을 고려한 후, 잠정적 통관금지를 명할 수 있으며, 이는 재무부장관을 통하여 즉시 시행됩니다. 그러나 처분대상자가 ITC가 정하는 금액의 담보를 제공하는 경우에는 통관이 허용될 수 있습니다(such articles shall be entitled to entry under bond prescribed by the Secretary in an amount determined by the Commission). 불공정무역행위 조사 신청인은 조사 개시 통지가 연방관보에 게재된 후 90일 이내에 위와 같은 잠정조치를 신청할 수 있으며, ITC가 '복잡한 사건'(a more complicated case)이라고 지정하고 그러한 이유를 연방관보에 게재한 경우에는 60일의 기간이 더 부여됩니다(The Commission may extend the 90-day period for an additional 60 das in a case it designates as a more complicated case). 이 때 신청인은 잠정조치명령의 선행조건으로 담보(bond)를 제공하도록 요구받을 수 있습니다. 또한 ITC는 잠정적 통관금지와 함께 잠정적 판매금지 명령(preliminary injunctions)도 부과할 수 있습니다.

(f) 판매금지명령 및 민사벌금

ITC는 통관금지명령뿐만 아니라 특정인에게 불공정무역행위와 관련된 행위를 금지하도록 하는 명령(an order directing such person to cease and desist from engaging in the unfair methods or acts involved)을 내릴 수도 있습니다. 또한 통관금지명령과 함께 잠정적 판매금지명령(a temporary cease and desist order)을 내리는 경우에는 신청인으로 하여금 담보를 제공하도록 요구할 수 있습니다. 만일 판매금지명령을 위반한다면, ITC는 위반일당 10만 달러 또는 당일 수입·판매물품 금액의 두 배 중 큰 금액을 초과하지 않는 범위(not more than the greater of $100,000 or twice the domestic value of the articles entered or sold on such day in violation of the order)에서 우리나라의 이행강제금과 같은 민사벌금(civil penalty)을 부과할 수 있습니다. 우리나라의 이행강제금과 차이가 있다면, ITC는 미국 정부를 대신하여 민사벌금 청구를 구하는 민사소송을 워싱턴 DC나 위반지 관할 연방법원에 제기할 수 있고(such penalty shall accrue to the United States and may be recovered for the United States in a civil action brought by the Commission in the Federal District Court for the District of Columbia or for the district in which the violation occurs), 법원은 ITC의 명령을 강제할 수 있는 추가적인 금지명령(mandatory injunctions)을 내릴 수도 있다는 점입니다.

(g) 자백간주

ITC의 조사는 법원과 같은 방식으로 진행되는 특성상 피신청인이 대응을 하지 않거나 다투지 않는 경우에는 신청인이 주장하는 사실을 모두 인정하여 피신청인에게 통관금지(an exclusion from entry)나 판매금지명령(a cease and desist order)을 내릴 수 있도록 하는 명문의 규정을 두고 있습니다. 이는 한국의 무역위원회와의 가장 큰 차이점 중의 하나이기도 합니다. ITC가 신청인이 주장하는 사실을 모두 인정하여 신청인이 요청하는 결정을 내리기 위해서는, ① 특정인을 상대로 하는 ITC 조사 신청이 있을 것(a complaint is filed against a person under this section), ② 신청과 조사 통지가 그 특정인에게 송달될 것(the complaint and a notice of investigation are served on the person), ③ 그 특정인이 신청 및 통지에 대응하지 않거나 신청 및 통지에 대한 답변을 하기 위하여 출석하지 않을 것(the person fails to respond to the complaint and notice or otherwise fails to appear to answer the complaint and notice), ④ 그 특정인이 불이행 상태라고 ITC가 결정하지 않을 정당한 사유를 제출하지 못할 것(the person fails to show good cause why the person should not be found in default), 그리고 ⑤ 신청인이 그 특정인에게만 제한되는 구제를 신청할 것(the complainant seeks relief limited solely to that person)을 요건으로 하고 있습니다.

(j) 대통령의 거부

ITC가 불공정무역행위로 결정하는 경우에는 이를 연방관보에 게재(publish such determination in the Federal Register)하여야 할 뿐만 아니라, 대통령에게 그 결정을 조사기록과 함께 통보(transmit to the President a copy of such determination ... together with the record upon which such determination is based)하여야 합니다. 만일 대통령이 ITC로부터 통보를 받은 후 60일 이내(before the close of the 60-day period beginning on the day after the day on which he receives a copy of such determination)에 정책적 이유(policy reasons)를 들어 ITC 결정을 거부(disapproval)하고 이를 ITC에 통지하면, 그 결정은 즉시 효력을 상실하게 됩니다. 한편, 처분대상자는 ITC 결정이 최종 확정되기 전까지는 담보를 제공하고 해당 물품의 통관 및 판매를 할 수 있습니다. ITC 결정은 대통령이 60일 전에 동의(approval)하거나, 거부권 행사 없이 60일이 경과하면 확정됩니다.

(k) ITC 결정의 유효기간

ITC의 통관금지나 판매금지명령은 ITC가 더 이상 해당 명령을 야기한 행위가 존재하지 않는다고 판단할 때까지 지속됩니다(any exclusion from entry or order under this section shall continue in effect until the Commission finds ... that the conditions which led to such exclusion from entry or order no longer exist). ITC로부터 통관금지나 판매금지명령을 받은 자는 그러한 위반 행위가 더 이상 존재하지 않음을 확인하는 결정을 ITC에 신청할 수 있으며, 통관금지나 판매금지명령의 변경(modification) 또는 취소(rescission)를 신청할 수 있습니다. 그러나 그러한 신청에 대한 모든 입증책임(the burden of proof)은 신청인에게 있고, 새로운 증거나 종전 조사에 제출되지 못했던 증거가 있거나(on the basis of new evidence or evidence that could not have been presented at the prior proceeding), 연방민사소송규칙에 따른 판결이나 명령에서 그러한 구제를 허락하는 경우(on grounds which would permit relief from a judgment or order under the Federal Rules of Civil Procedure)에 허가될 수 있습니다.

4. 나가며

지금까지 미국 ITC라는 기관에 대한 간단한 소개와 함께 ITC의 불공정무역행위 조사 근거법령인 관세법 제337조(19 U.S.C. §1337)의 주요 규정들을 간략히 살펴보았습니다. 다음 글에서는 ITC가 실제로 불공정무역행위 여부를 조사하는 절차의 근거법령인 연방규칙(19 C.F.R. §210)의 내용을 살펴보도록 하겠습니다.