1.서론

가.국가가 민간사업자를 지원하기 위하여 보조금을 지급하는 분야의 종류가 보건복지, 고용노동, 산업자원, 농축산식품, 건설교통으로 다양해지고,사업의 종류도 국가정책사업, 지역특화사업, 사회복지시설, 환경시민단체 등 다양한 분야로 확대되었다. 또한, 부정수급 수법도 수급자격 위반, 직원 허위 등록, 허위 진료 등, 허위 실적 작성, 정산서류 조작, 목적 외 사용, 사업비 부풀리기 등 다양한 방법이 나타나고 있다.

나.국가보조금 지원의 활성화로 보조금 지원 규모가 확대되면서 편취나 횡령 사례가 빈발하고 금액도 급증하고 있으나, 보조금 관리․감독 체계상 문제로 인하여 범죄 적발이 제대로 이루어지지 아니하고 비리가 가볍게 처벌되는 점 등 제도 운영 및 법령 적용상 문제점이 드러나며 국가 보조금과 관련된 부정행위들에 대하여 법적, 제도적 통제가 불완전한 상태이다. 보조금 관련 범죄는 국가보조금 지원규모와 범죄피해규모를 고려하면 경제범죄의 중요부분을 차지하고 있어 국가재정 누수를 막고 보조사업 목표인 국가정책 실현하기 위해 효과적인 대응이 필요하므로 아래에서는 보조금 범죄의 발생 현황, 특성, 형사처벌 구조를 검토하고자 한다.

2.보조금범죄 발생 현황

가. 2017. 7. 26. 국민권익위원회에서 발표한 ‘정부 복지․보조금 부정수급 신고사건’의 분석결과에 따르면, 2013. 10. ‘정부합동 복지부정 신고센터가 설립되어 2015. 1. ‘복지․보조금 부정신고센터’로 확대 개편된 후 올해 5월까지 접수받은 정부 보조금 부정수급 신고사건은 총 1,130건이고, 적발금액은 679억 원이며 총 580억 원을 환수하였다고 발표하였습니다. 또한 신고사건을 조사한 결과 관련자 534명이 형사 처벌을 받고 관련 공무원 107명이 징계 등 행정조치되었다.

나. 분야별 신고사건 접수 현황을 살펴보면, 보건복지 분야가 640건(56.6%)로 가장 많고, 고용노동 156건(13.8%), 산업자원133건(11.8%), 농축산식품 57건(5.0%), 건설교통 43건(3.8%) 순이었고 이 5개 분야의 신고 건수가 전체 신고의 91%를 차지했다.

< 분야별 신고사건 접수 현황 >

(기간 : ‘13.10.~’17.5., 단위 : 건, %)

※ 신고사건에서 부정수급 유형이 2가지 이상인 경우 중복집계

다. 전체 부정수급 유형을 살펴보면, 아래의 순서와 같다.

①소득이나 취업사실 등을 숨기고 기초생활급여 등을 부정하게 지원받은 사례 289건(20.3%)

②기성 제품을 신규 기술개발 제품으로 조작하거나 어린이집 원아나 교육생 등의 출석부를 허위로 작성하여 보조금을 부정수급한 사례 237건(16.6%)

③연구원, 보육교사 등 직원 허위 등록이 218건(15.3%), 보조금을 당초 목적대로 사용하지 않거나 사적용도로 사용한 사례 187건(13.1%)

④ 허위 세금계산서 발급 및 증빙서류 허위 작성 등 정산서류 조작 152건(10.6%)

라. 최근 들어서는 중소기업 등에 지원되는 기술개발 등 각종 R&D사업에 대한 연구비 횡령(편취)관련 신고 사건이 계속 증가하고 있는 것으로 나타났다. 국민권익위에 접수된 R&D사업 관련 신고사건은 2014년에는 4건, 2005년 37건, 2016년에 53건으로 매년 증가하는 추세를 보인다.

3.보조금범죄의 범위와 처벌 규정

가.보조금범죄의 범위

(1)국가보조금을 관리하는 일반법인 ‘보조금 관리에 관한 법률’(이하 보조금관리법)은 보조금 예산의 편성, 교부 신청과 결정 및 사용 등에 관하여 기본적인 사항을 규정하고 보조금의 부정수급을 처벌하는 규정을 두고 있다. 

 위 법상 ‘보조금’이란 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금, 부담금, 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.(보조금 관리에 관한 법률 제2조 제1호) 또한 ‘간접보조금’이란 국가 외의 자가 보조금을 재원의 전부 또는 일부로 하여 상당한 반대급부를 받지 아니하고 그 보조금의 교부 목적에 따라 다시 교부하는 급부금을 말한다.(보조금 관리에 관한 법률 제2조 제4호)

(2)보조금관리법 제2조 제1호¹⁾에서는 동법에 규정된 보조금이라 함은 국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금 등이라고 규정하고 있으므로 동법의 적용을 받는 보조금은 국가가 교부하는 보조금에 한정된다. 즉, 보조금관리법상의 교부주체는 국가에 제한되고 지방자치단체는 보조금관리법상 보조금의 지급대상일 뿐 교부주체는 아니므로 지방자치단체가 자체적으로 교부하는 시보조금, 도보조금, 군보조금 등은 동법의 적용을 받는 보조금에는 포함되지 않는다. 

따라서 예를 들어 지방자치단체가 지방재정법 제23조 제2항에 따라 지방재정으로 지급하는 보조금의 부정수급에 대해서는 국가가 교부한 보조금이 아니므로 피고인이 이러한 보조금을 정하여진 용도 외의 다른 용도에 사용하였다고 하더라도 보조금관리법 제41조, 제22조 제1항 위반죄 등 보조금관리법에 따라 처벌할 수 없으며, 또한 지방재정법에도 별도의 벌칙규정이 없으므로 이러한 사안은 형법에 의해 규율될 수밖에 없다.(대법원 2007. 5. 31. 선고 2007도1769 판결, 대법원 2010. 3. 25. 선고 2009도8769 판결, 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010도8648 판결)따라서 보조금범죄는 국가의 예산으로 특정한 정책적 목적을 위해 지출되는 각종 보조금을 개인이나 단체가 허위의 신청이나 기타 부정한 방법으로 취득하거나 다른 용도로 사용함으로써 성립하는 범죄라고 할 수 있다.

나. 보조금범죄에 대한 보조금관리법상 처벌 규정

(1)‘보조금 관리에 관한 법률’은 보조금 예산의 편성, 교부 신청과 결정 및 사용 등에 관하여 기본적인 사항을 규정하면서, 법령을 위반하여 보조금을 부정수급하거나 다른 용도에 사용한 경우 보조금지급 결정을 취소하고, 이를 반환하도록 하는 행정조치에 관한 규정을 제30조와 제31조에 두고 있는데, 위 행정 조치와 별도로 제40조 이하에서 벌칙규정을 정하여 이러한 위반행위를 형벌로 규제하고 있다.

(2)우선, 제40조는 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금의 교부를 받는 행위와 그 사실을 알면서 그 보조금을 교부하는 행위 등을 10년 이하의 징역 또는 1억 원 이하의 벌금에 처한다.²⁾ 그리고, 제41조는 보조금의 용도 외 사용을 금지하고 있는 제22조를 위반하여 보조금이나 간접보조금을 다른 용도에 사용한 행위 등에 대하여 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처한다.³⁾

(3)마지막으로, 제42조는 보조사업의 수행과 관련하여 동법 제23조 이하에 규정된 의무나 명령, 금지 등을 위반한 행위를 처벌하고 있다. 구체적으로는 중앙관서의 장의 승인을 받지 않고 보조사업의 내용을 변경하거나 그 보조사업을 다른 사업자에게 인계ㆍ중단ㆍ폐지하는 행위(제1호), 보조사업 수행과 관련된 자료를 보관하지 않은 행위(제2호), 보조사업 수행 정지명령을 위반한 행위(제3호), 보조사업의 실적 보고서를 작성ㆍ제출하거나 그 밖에 중앙관서의 장의 요구에 따라 보고를 하면서 거짓 보고를 하는 경우에는(제4호) 1천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있다.⁴⁾ 제42조는 제40조의 경우와는 달리 국가의 재정적 이익을 보호법익으로 하여 그 침해를 처벌하는 데 목적이 있는 것이 아니라 개별적인 보조금 행정상의 절차위반 자체를 처벌하는 규정이라고 할 수 있다.(대법원 2001. 1. 5. 선고 99도4101 판결; 대법원 2007. 12. 27 선고 2006도8870 판결)

다. 형법상 사기, 횡령죄

(1)제347조는 사람을 기망하여 재물의 교부를 받거나 재산상의 이익을 취득한 경우 사기죄를 적용하여 행위자를 처벌하고, 그 미수범도 처벌하고 있다(제352조). 

 형법 제355조는 타인의 재물을 보관하는 자가 그 재물을 횡령하거나 그 반환을 거부한 경우에, 그리고 제356조는 업무상의 임무에 위배하여 횡령의 죄를 범한 경우에 처벌하는 규정이며, 역시 그 미수범도 벌한다(제359조).

(2)형법상 보조금에 대한 사기, 횡령, 업무상 횡령의 죄를 범하고 그 범죄행위로 인하여 취득하거나 제3자로 하여금 취득하게 한 재물 또는 재산상 이익의 가액(이득액)이 5억 원 이상일 때는 특정경제범죄가중처벌법이 적용되어 가중 처벌된다(동법 제3조).

4.부정한 방법 등에 의한 보조금 편취에의 법적용

가. 보조금관리법의 적용(제40조)

(1)보조금관리법 제40조는 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금을 교부받은 자를 처벌하고 있는바, 대법원은 ‘거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법’에 관하여 “정상적인 절차에 의해서는 법에 의한 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위”를 뜻한다.(대법원 2001. 1. 5. 선고 99도4101 판결; 대법원 2008. 2. 1. 선고 2007도8651 판결, 대법원 2009. 11. 12. 선고 2009도8751 판결 등)

(2)또한, 거짓 신청이나 부정한 방법으로 보조금을 교부받았는지 여부는 근거법령의 입법취지와 보조금을 둔 목적에 따라 개별적으로 판단되어야 하며, 따라서 그러한 목적으로 보조금을 교부받아 실제로 그와 같은 용도로 지출하였다면 이를 두고 거짓 신청이나 부정한 방법으로 보조금을 교부받았다거나 보조금을 교부받음에 있어 기망행위가 있었다고 볼 수 없다고 한다.(대법원 2009. 11. 12. 선고 2009도8751 판결)

(3)국가의 재정적 이익을 보호법익으로 하여 그 침해를 처벌함에 있고 추상적으로 보조금 행정의 질서나 공정성에 대한 위험 또는 보조금 행정상 개개 절차의 위반 자체를 처벌하는 것은 아니므로, 같은 조 소정의 ‘부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은’ 경우라 함은 보조금의 교부 대상이 되지 아니하는 사무 또는 사업에 대하여 보조금을 받거나 당해 사업 등에 교부되어야 할 금액을 초과하여 보조금을 교부받는 것을 가리키며, 보조금을 교부받음에 있어 다소 정당성이 결여된 것이라고 볼 여지가 있는 수단이 사용되었더라도 보조금을 교부받아야 할 자격이 있는 사업 등에 대하여 정당한 금액의 교부를 받은 경우는 여기에 해당하지 아니한다.(대법원 2007. 12. 27. 선고 2006도8870 판결, 대법원 2010. 3. 25. 선고 2009도8769 판결)

(4)또한 ‘부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은’ 경우라 함은 보조금의 교부대상이 되지 않는 사무 또는 사업에 대하여 보조금을 받은 경우뿐만 아니라, 당해 사업 등에 교부되어야 할 금액을 초과하여 보조금을 교부받은 경우도 여기에 해당한다고 한다.(대법원 2001. 1. 5. 선고 99도4101 판결) 판례는 ① 보조금지급 신청을 하면서 공사대금을 과다계상한 공사도급계약서를 제출하여 이를 기준으로 산정한 보조금을 지급받은 경우(대법원 2005. 3. 25. 선고 2005도573 판결) ② 산림조합이 실제로는 하도급을 주는 방식으로 대행사업을 시행하고도 마치 인부들을 직접 고용하여 대행사업을 시행한 것처럼 허위서류를 작성하고 인건비를 과다계상하여 실제비용을 초과한 사업비를 청구하여 보조금을 지급받은 경우(대법원 2008. 2. 1. 선고 2007도8651 판결) 등을 거짓 신청이나 기타 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에 해당한다고 하여 유죄로 인정하였다.

나. 형법상 사기죄의 적용(제347조)

(1)보조금관리법 제40조는 보조금의 편취에 대해서만 제한적으로 적용되나, 형법상의 사기죄는 기망행위를 통해 재물의 교부를 받거나 재산상의 이익을 취득한 경우에 대해 비교적 넓게 적용된다. 부정한 방법에 의해 보조금을 신청하였으나 실제로 교부되지 않은 경우에는 보조금관리법 제40조가 미수범 처벌 규정이 없으므로 적용될 여지는 없으나 형법상 사기죄의 경우는 미수를 처벌하므로 형법상 사기죄의 미수로 처벌될 가능성은 남아 있다.

(2)한편, 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률(이하 특정경제범죄가중처벌법) 제3조는 형법상 보조금에 대한 사기, 횡령, 업무상 횡령의 죄를 범하고 그 범죄행위로 인하여 취득하거나 제3자로 하여금 취득하게 한 재물 또는 재산상 이익의 가액(이득액)이 5억 원 이상일 때는 가중처벌하도록 규정하고 있다.

5.다른 용도로 사용하는 보조금 횡령에의 법적용

가.보조금관리에 관한 법률(제41조)

(1)보조금관리법 제22조는 보조금의 용도 외 사용을 금지하고 있다. 

① 보조사업자는 법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행하여야 하며 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다. 

② 간접보조사업자는 법령과 간접보조금의 교부 목적에 따라 선량한 관리자의 주의로 간접보조사업을 수행하여야 하며 그 간접보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다. 제41조는 이 규정을 위반하여 보조금이나 간접보조금을 다른 용도에 사용한 자를 처벌한다고 규정하고 있다.

(2)위 용도 외 사용행위의 미수범을 처벌하는 별도의 규정이 없으므로 결과가 발생하지 않은 행위에 대해서는 제41조가 적용되지 않는다. 뿐만 아니라 전술한 바와 같이 보조금관리법의 적용을 받는 보조금은 국가가 교부하는 보조금에 한정되므로, 지방자치단체로부터 교부받은 보조금을 정해진 용도 외의 다른 용도에 사용한 경우에는 보조금관리법 제41조에 대한 위반죄는 성립할 여지가 없다.

나. 형법상 횡령죄 및 업무상 횡령죄의 적용(제355조, 제356조)

(1)보조금을 다른 용도로 사용한 행위에 대한 형법적 규제는 형법 제355조와 제356조의 횡령죄 및 업무상 횡령죄 규정에 근거해서도 이루어진다. 형법 제355조 제1항은 타인의 재물을 보관하는 자가 그 재물을 횡령하거나 그 반환을 거부한 경우를 처벌하고, 제356조는 업무상의 임무에 위배하여 제355조의 죄를 범한 자를 가중처벌하고 있다. 따라서 교부받은 보조금을 보관하는 자가 그 보조금의 일부 또는 전부를 다른 자에게 교부하거나 다른 용도로 사용하는 경우 횡령죄를 구성한다.

(2)대법원은 종래 목적과 용도를 정하여 위탁한 금원은 정해진 목적ㆍ용도에 사용될 때까지는 이에 대한 소유권이 위탁자에게 유보되어 있으므로 타인으로부터 용도나 목적이 엄격히 제한된 자금을 위탁받아 집행하는 수탁자가 그 제한된 용도 이외의 목적으로 자금을 임의로 사용하면 횡령죄가 성립한다는 일관된 판례를 유지하여 왔다.(대법원 2006. 3. 9. 선고 2003도6733 판결)이러한 법리에 따라, 주상복합상가의 매수인들로부터 우수상인유치비 명목으로 금원을 납부받아 보관하던 중 그 용도와 무관하게 일반경비로 사용한 경우(대법원 2002. 8. 23. 선고 2002도366 판결), 집합건물의 관리회사가 구분소유자들로부터 특별수선충당금의 명목으로 금원을 납부받아 보관하던 중 이를 일반경비로 사용한 경우 횡령죄를 인정하였다.(대법원 2004. 5. 27. 선고 2003도6988 판결)

(3)대법원은 보조금관리법이 

①보조금은 별도 계정을 설정하고 자체 수입 및 지출을 명백히 구분하여 계리하고 관리하여야 하고(보조금관리법 제34조 제1항⁵⁾), ② 다른 용도에 사용하는 것이 엄격히 금지되며(제22조 제1항⁶⁾), ③ 이를 위반하는 경우 처벌할 뿐만 아니라(제41조⁷⁾), ④ 교부결정의 전부 또는 일부를 취소하고(제30조 제1항⁸⁾, ⑤ 취소된 부분에 해당하는 보조금의 반환을 명하며(제31조 제1항⁹⁾), ⑥ 반환받을 보조금에 대하여는 국세징수의 예에 따라 징수할 수 있도록 규정하고 있다는 사실에 근거하여(제33조 제1항¹⁰⁾) ‘보조금관리법’에서 정하는 보조금을 용도가 엄격히 제한된 자금으로 보아야 한다고 판시하고 있다.

(4)이에 따라 

① 실험실습기자재구입비 등으로 그 용도가 특정된 국고보조금(대법원 2004. 12. 24. 선고 2003도4570 판결), 

② 대학의 교비회계자금 및 대학 산학협력단 자금(대법원 2011. 10. 13. 선고 2009도13751 판결, 대법원 2015. 2. 26. 선고 2014도15182 판결)에 대하여 횡령죄로 의율하여 처벌하였다.

다. 불법영득의사의 문제

(1)대법원은 타인으로부터 용도가 엄격히 제한된 자금을 위탁받아 집행하면서 그 제한된 용도 이외의 목적으로 자금을 사용하는 것은 그 사용이 개인적인 목적에서 비롯된 경우는 물론 결과적으로 자금을 위탁한 본인을 위하는 면이 있더라도 그 사용행위 자체로서 불법영득의 의사를 실현한 것이 되어 횡령죄가 성립한다고 보면서, 학교법인의 회계는 학교회계와 법인회계로 구분되고 학교회계 중 특히 교비회계에 속하는 수입은 다른 회계에 전출하거나 대여할 수 없는 등 용도가 엄격히 제한되어 있기 때문에 교비회계자금을 다른 용도에 사용하였다면 그 자체로서 횡령죄가 성립한다고 보았다.(대법원 2003. 5. 30. 선고 2002도235 판결, 대법원 2011. 10. 13. 선고 2009도13751 판결)

(2)대법원은 보조금을 집행할 직책에 있는 자가 자기 자신의 이익을 위한 것이 아니고 경비부족을 메우기 위하여 보조금을 전용한 것이라 하더라도, 그 보조금의 용도가 엄격하게 제한되어 있는 이상 불법영득의 의사를 부인할 수는 없다고 보았다.즉, 업무상횡령죄에 있어서의 ‘불법영득의 의사’라 함은 자기 또는 제3자의 이익을 꾀할 목적으로 업무상의 임무에 위배하여 보관하고 있는 타인의 재물을 자기의 소유인 것과 같이 사실상 또는 법률상처분하는 의사를 의미하는 것으로, 예산을 집행할 직책에 있는 자가 자기 자신의 이익을 위한 것이 아니고 경비부족을 메우기 위하여 예산을 전용한 경우, 그것이 본래 책정되거나 영달되어있어야 할 필요경비이기 때문에 일정한 절차를 거치면 그 지출이 허용될 수 있었던 때에는 그 간격을 메우기 위한 유용이 있었다는 것만으로 바로 그 유용자에게 불법영득의 의사가 있었다고 단정할 수는 없는 것이지만, 그 예산의 항목유용 자체가 위법한 목적을 가지고 있다거나 예산의 용도가 엄격하게 제한되어 있는 경우에는 불법영득의 의사가 인정된다고 보았다.

(3)위와 같은 논리에 따라 새마을금고의 이사장인 피고인이 사무실 운영비가 부족하다는 직원들의 요청에 따라 위 금고에 설치할 전산시스템을 구매하면서 발주처로부터 할인금 명목으로 교부받은 금원을 위 금고의 별도 수입금으로 계상하지 아니하고 위 금고 총무과장이 그 판시와 같은 사정으로 피고인의 딸 명의로 개설하여 관리하고 있는 개인예금통장에 입금해 두었다가 야근직원의 야식비, 직원회식비, 임직원의 추석선물비, 사무실집기구입비 등 사무실운용을 위하여 지출한 경우는 불법영득의사가 없었다고 보았다.(대법원 1995. 2. 10. 선고 94도2911 판결)

(4)한편, 장흥군 사회단체보조금 지원에 관한 조례상의 보조금은 그 용도가 엄격히 제한된 자금으로 봄이 상당하고, 위와 같은 보조금을 집행할 직책에 있는 자가 자기 자신의 이익을 위한 것이 아니고 경비부족을 메우기 위하여 보조금을 전용한 것이라 하더라도, 그 보조금의 용도가 엄격하게 제한되어 있는 이상 불법영득의 의사를 부인할 수는 없다고 보았다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010도987 판결)

참 고 자 료

최재혁, 국고보조금 관련 형사범죄에 대한 고찰, 계간 감사

김성은, 보조금범죄의 현황과 효과적 통제방안 -형법적 규제를 중심으로-, 형사정책연구, 2013.

국민권익위원회, ‘정부보조금 부정수급액 580억 원 환수’ 보도자료, 2017. 7. 26.